Projetos de "policiamento comunitário", "policiamento interativo", "policiamento solidário" ou "polícia cidadã" - como quer que o conceito seja entendido e aplicado - existem atualmente em cerca de 14 estados brasileiros.
A eclosão destes experimentos sugere que causas comuns são as responsáveis pelos mesmos efeitos: desde que, passado o período autoritário, as polícias foram confrontadas com problemas relativos à sua eficiência e imagem junto a população, tentativas de adotar uma nova filosofia de atuação emergiram quase espontânea e simultaneamente em diversos lugares.
Regra geral, em todo o mundo, quase sempre os projetos de Policiamento Comunitário emergiram em conseqüência da deterioração da imagem policial frente a comunidade.
Este "vício de origem", todavia, não significa que devamos deixar de comemorar estas mudanças recentes que estão ocorrendo na filosofia do policiamento no Brasil.
Na pior das hipóteses, mesmo que tais projetos não venham a contribuir significativamente para a redução da criminalidade nos grandes centros urbanos, eles podem implicar num novo patamar de relacionamento entre a Polícia e a comunidade, contribuindo para a melhoria no relacionamento entre ambos, o que já não é pouco, uma vez que a população, atualmente, desconfia da Polícia, tendo muitas vezes, como apontaram diversas pesquisas de opinião, mais medo dela do que dos próprios criminosos.
Quase todos os programas atuais baseados na filosofia do Policiamento Comunitário surgiram na Polícia Militar, mas diferem bastante entre si em vários aspectos, desde abrangência a definições doutrinárias.
Além de São Paulo, existem diversas experiências que podem ser qualificadas de "comunitárias", nas polícias dos seguintes Estados: Espírito Santo, Pará, Paraná, Sergipe, Rio Grande do Norte, Rio Grande do Sul, Distrito Federal, Ceará, Pernambuco, Paraíba, Minas Gerais, Santa Catarina e Bahia. (Cerqueira, 1998).
No Ceará, as primeiras iniciativas que podem ser equiparadas ao Policiamento Comunitário datam de 1986 e em Minas Gerais desde 1993 procura-se implementar a filosofia comunitária nos níveis estratégicos e práticos do policiamento.
A Polícia Interativa do Espírito Santo remonta a 1993 e hoje está em andamento em 70% dos municípios do Estado. Outros Estados vem replicando o modelo de polícia interativa, premiado pelas Fundações Getúlio Vargas e Ford no Concurso de Gestão Pública e Cidadania.
O Estado do Pará instituiu o Projeto Povo (policiamento ostensivo volante, que associa atendimento comunitário ao policiamento tradicional.
No Paraná a polícia militar colocou em prática, entre outros, os projetos de Policiamento Ostensivo Volante (Povo) e de Policiamento Solidário.
No Distrito Federal, uma experiência de Policiamento Comunitário começou em 1995, realizada pelo 11 batalhão da PM na cidade satélite de Samambaia. O primeiro projeto de Policiamento Comunitário no Rio de Janeiro é também de 1995, montado com o auxílio do Viva Rio.
Como avalia Elisabeth Sussekind, do Viva Rio, "el proyecto, instalado en los barrios de Copacabana y Leme, donde vivían más de 170 mil personas y hay cinco favelas, funcionó por apenas por un año y siete meses. No sobrevivió al nuevo gobierno del Estado, que lo desmovilizó, afirmando que se trataba de una vigilancia policial para elites y que los efectivos envueltos en él serían más útiles realizando operaciones en las favelas." (Boletim Polícia e Sociedade Democrática nº 1).
O projeto de "Polícia Cidadã" da Bahia começou também em 1995 e vários bairros de Salvador - como Pituba e Amaralina - vêm operando segundo as novas diretrizes, inspiradas na Polícia Comunitária.
Santa Catarina editou em 1998 um "Plano de Implementação da Segurança Interativa" e manuais de
capacitação para agentes multiplicadores. Até outubro daquele ano haviam sido treinados 7812 policiais, estando em andamento 74 projetos piloto de Policiamento Comunitário, abrangendo 219 municípios.
Pernambuco planeja colocar em prática um projeto experimental de Policiamento Comunitário em João Pessoa e para este fim já começou a montar cursos de instrução sobre o tema (Cerqueira, 1998).
Inserido no contexto desta "onda comunitária", em 30 de setembro de 1997 a Polícia Militar do Estado de São Paulo adotou experimentalmente a filosofia do Policiamento Comunitário, definida como " filosofia e estratégia da organização que proporciona a parceria entre a população e a polícia".
Atuando dentro de um território específico e voltada também para os aspectos preventivos do crime, a experiência tem implicado numa parceria entre polícia, comunidade local, autoridades eleitas e empresários locais, entre outros grupos. Inicialmente, foram instaladas 42 Bases Comunitárias de Segurança, 11 na Capital e 31 no interior. Cerca de 16.000 oficiais e praças já passaram por cursos multiplicadores ou estágios de Polícia Comunitária e a proposta era de ampliar o projeto para mais 44 Companhias.
Como em outros lugares, a evidência de que o mero endurecimento das leis penais e do rigor policial não produziam necessariamente reduções nos índices de criminalidade e tampouco contribuíam para o relacionamento com a população, despertaram a atenção das autoridades policiais paulistas para a questão do Policiamento Comunitário.
Neste estilo de policiamento, de acordo com Barkan, a polícia atua de forma bastante próxima com os residentes dos bairros em várias atividades direcionadas a redução do crime, como programas voltados para os jovens (laser, educação pós-escola, primeiro emprego, etc.) ou mutirões para a limpeza e conservação de determinadas áreas deterioradas. (Barkan, 1997).
Entre outras mudanças importantes, na maioria dos programas de Policiamento Comunitário existentes, as patrulhas feitas com viaturas são substituídas pelo patrulhamento feito a pé.
A presunção teórica é a de que, trabalhando a pé, os policiais mantém maiores e melhores contatos com os moradores, favorecendo o entrosamento mútuo e humanizando a relação entre população e policiais, nem sempre baseada na confiança. Uma vez estabelecida uma relação de confiança, a população estaria mais disposta a colaborar com o trabalho policial, notificando os crimes de que foi vítima, fornecendo informações sobre pessoas suspeitas e trabalhando em projetos comunitários.
Além desses efeitos sobre a comunidades, as patrulhas a pé também permitem que os policiais verifiquem se existe lixo nas ruas, vidraças quebradas, pixações, terrenos baldios, ruas mal iluminadas e uma série de outras situações que contribuem para a deterioração da vizinhança.
A hipótese subjacente é conhecida como hipótese da "janela quebrada", segundo a qual uma incivilidade atrai outra, pois mostra que a comunidade não se importa com o que acontece ao seu redor.
Assim, uma janela quebrada por uma pedra logo atrai outra pedra, mas se a janela é logo concertada, demonstra a preocupação das pessoas pelo que acontece ao redor.
Um bairro que demonstra estar preocupado com os pequenos desvios - lixo acumulado, pixações, jogos de azar, etc.- dá sinais de vitalidade comunitária e de que não tolerará os grandes desvios, como o tráfico de drogas ou atuação de gangues juvenis.
A Polícia Comunitária tem um papel importante nesta fiscalização da qualidade de vida do bairro, com reflexos sobre os níveis locais de criminalidade.
Além destas atividades, existe uma série de outras que costumam estar associadas ao estilo comunitário de policiamento, como por exemplo: organização de grupos de "fiscalizadores de vizinhança" (ou "fiscalizadores de quarteirão", em locais densamente povoados), na casa de moradores do bairro; organização de encontros com a comunidade em locais públicos, onde se discutem os problemas específicos daquela área e propostas para lidar com eles; visitas "porta a porta" durante o dia, onde os policiais se apresentam aos moradores ou comerciantes da comunidade e aproveitam para colher informações e passar dicas sobre segurança; 190 reverso, onde os policiais transmitem informações sobre criminalidade e formas de preveni-la para lideranças locais, por fax ou e-mail e inúmeras outras práticas.
Assim, não existe um só modelo de Polícia Comunitária mas vários, com diferentes práticas, que compartilham os mesmos princípios.
As pesquisas criminológicas tem procurado responder se estas teorias e práticas sobre os efeitos do Policiamento Comunitário são válidas ou não. Os resultados são contraditórios, dependendo em boa parte das vezes do que exatamente se esta medindo no processo de avaliação.
Bayley apontou que o patrulhamento a pé e outros aspectos do Policiamento Comunitário fazem os residentes se sentirem melhor sobre a sua vizinhança e reduzem o medo do crime (Bayley e Skolnick, 1986).
Não existem evidências seguras, por outro lado, de que o Policiamento Comunitário tenha contribuído em alguma medida para a diminuição da criminalidade: alguns estudos encontraram esta relação, enquanto outros não (Barkan, 1997; Sherman, 1998). Com efeito, existem hoje sérias dúvidas de que qualquer forma de policiamento, comunitário ou não, possa ter um impacto significativo sobre a criminalidade porque, frente ao enorme estrutural problema da violência, a policia exerce uma influência marginal.
O problema da mensuração da eficácia da Polícia Comunitária através dos índices de criminalidade é bastante complexo porque se depara com a questão das chamadas "cifras negras".
Na medida em que a maior confiança na polícia incentiva a notificação de crimes pela população, um dos efeitos do Policiamento Comunitário pode ser o aumento dos índices oficiais de criminalidade, mesmo que esta venha objetivamente caindo.
Se escolhermos para análise um bairro onde antes ocorriam 100 crimes por mês e apenas 50 eram notificados e que, posteriormente à introdução do Policiamento Comunitário, ocorressem 90 crimes mas 70 deles fossem notificados, seriamos erroneamente levados a crer que a criminalidade aumentou de 50 para 70, quando na verdade ela teria diminuído de 100 para 90.
O problema das cifras negras serve para nos chamar a atenção para a complexidade do problema de mensuração na avaliação do Policiamento Comunitário.
Como notou Neild, "se han documentado casos donde un alza en llamadas de emergencia y denuncias en las comisarías no significa que la incidencia de crimen vaya en aumento, sino que la gente siente mayor confianza y tiene mayor capacidad de diálogo com la policía a raíz de los programas de policía comunitaria. En este caso, el aumento en el número de denuncias es un indicador positivo, no negativo, de las relaciones com la comunidad. (Neild, 1998)
Outro complicador importante diz respeito à ausência de informações sobre a população existente em cada área de atuação policial, tornando difícil o cálculo de coeficientes por 100.000 habitantes. Uma comparação séria sobre a eficiência de um método de policiamento sobre outro precisa necessariamente levar em conta o tamanho da população, novamente para evitar correlações espúrias. Suponhamos, por exemplo, que o bairro A, onde existe Policiamento Comunitário e 100.000 habitantes apresente no período de um ano 100 roubos e o bairro B, onde existe policiamento convencional e residem 200.000 mil habitantes apresente 150 roubos.
Se compararmos os bairros somente por número absoluto de roubos diríamos que o bairro A é menos violento, mas se utilizarmos, como seria correto, as taxas de roubos por 100.000 habitantes, concluiríamos o inverso.
Recentemente, Lawrence Sherman fez a pedido do congresso norte americano uma reavaliação da literatura existente sobre Polícia Comunitária afim de testar a hipótese, entre outras, de que existiriam menos crimes quanto maiores e melhores fossem os contatos entre polícia e cidadãos (Sherman, 1998). De acordo com a literatura, os eventuais efeitos preventivos do policiamento comunitário sobre o crime se manifestariam de 4 diferentes formas:
- Fiscalização comunitária (Neighborhood Watch): aumentando a fiscalização voluntária dos bairros residenciais feita pelos próprios residentes reduzir-se-ia a criminalidade porque os criminosos saberiam que a vizinhança está atenta.
- Inteligência baseada na comunidade: os encontros comunitários formais e os contatos informais da polícia com os moradores e trabalhadores locais aumentaria o fluxo de informações sobre crimes e suspeitos, da população para a polícia, aumentando também a probabilidade de punição dos criminosos. Este aumento do fluxo de informações seria útil também para as estratégias preventivas contra o crime.
- Informação pública a respeito do crime: revertendo a hipótese anterior, esta hipótese supõe que o aumento do fluxo de informações da polícia para a comunidade aumenta a capacidade de auto-proteção da população. A polícia informaria as instituições do bairro sobre os padrões e tendências da criminalidade local e quais as medidas mais adequadas para preveni-las. É a idéia de um telefone 190 às avessas, pelo qual a polícia informa lideranças locais por fax ou outro meio sobre a atividade criminal na área.
- Legitimidade policial: a hipótese aqui é de que uma polícia vista como legítima, justa e confiável, incrementaria uma obediência generalizada à lei, inclusive por parte de policiais circunstancialmente a violam.
A avaliação de Sherman de todas as evidências disponíveis em estudos que colocaram a prova o Policiamento Comunitário não é exatamente otimista. Segundo pode constatar, as evidências falam contra a eficiência dos "fiscalizadores de bairro" e dos programas baseados no fluxo de informações da polícia para a comunidade. As outras práticas são no máximo promissoras e nenhuma teve sua eficiência comprovada, ao menos no que diz respeito ao problema da redução da criminalidade.
O objetivo primeiro de quase todo novo programa policial, em última instância, é a redução da criminalidade, mas não é o único objetivo colimado.
O policiamento comunitário não foge à regra e acima vimos algumas razões do porque dever-se-ia esperar que a introdução do experimento implicasse em menores índices de criminalidade. A dúvida metodológica, entre outras, é quanto tempo é razoável esperar até que o programa esteja consolidado e produza impactos sobre a criminalidade, e sobre que tipo de criminalidade.
No caso brasileiro, os projetos talvez sejam demasiado recentes e incompletos, de modo que seria uma expectativa irrealista e mesmo desleal esperar para já um impacto significativo sobre os índices de criminalidade, se é que devamos ter alguma expectativa neste sentido. Como todo novo projeto, trata-se de um processo lento de maturação, cujos resultados talvez venham a ser visíveis somente em muitos anos.
É verdade que quase todos os estudos que procuraram avaliar a eficácia do policiamento comunitário até aqui (Sherman,1997) chegaram a conclusão de que, por si só, o Policiamento Comunitário tem um impacto limitado e marginal sobre as taxas de criminalidade.
Mas por outro lado, " los programas de policía comunitaria tienen un inpacto significativo en reducir el miedo al crimen y la percepcíon comunitária del crimen". (Neild, 1998, p.13)
Nossa expectativa também é de que, pelo menos por enquanto, seja pequeno ou mesmo nulo o impacto do policiamento comunitário sobre os índices de criminalidade, não só porque este impacto também não se verificou em outras experiências, como porque a experiência brasileira é recente e incompleta.
O maior impacto do Policiamento Comunitário no Brasil se fará sentir, provavelmente, ao nível subjetivo, tanto na população-alvo como entre os policiais envolvidos. É possível esperar também alguma melhoria no que diz respeito a práticas policiais abusivas, como a tortura ou uso excessivo do poder letal.
Mas, como dissemos no início, se o Policiamento Comunitário contribuir só para melhorar este relacionamento com a população ele já terá feito o bastante.
Se é verdade que a polícia comunitária nem sempre é mecanismo eficaz para a redução do crime, por outro lado, seu potencial de violação aos direitos dos cidadãos é muito menor, quando comparada ao policiamento convencional. Na literatura, é raro encontrar caso de agressões, tortura ou homicídios que tenham sido cometidos por policiais envolvidos no Policiamento Comunitário, entre outras razões em função do maior envolvimento do profissional com a população local, seu perfil psicológico e o treinamento recebido.
Estes ítens - aumento da confiança da população na polícia, diminuição dos casos de abusos policiais - precisam seriamente ser levados em consideração em qualquer tentativa de avaliação que se faça do Policiamento Comunitário no Brasil. Estes são fatores que nem sempre foram levados em
conta nas avaliações feitas em outros países, porque as corporações policiais dos países desenvolvidos já atuam, na maior parte dos casos, dentro dos parâmetros de uma polícia democrática, que respeita os direitos básicos da população.
Nos países desenvolvidos a polícia pouco tortura ou se utiliza de seu poder letal no combate ao crime, de modo que as questões giram quase que exclusivamente em torno de sua eficiência.
No Brasil e outras sociedades latino-americanas, o Policiamento Comunitário deve ser pensado, por outro lado, não apenas como uma instrumento de eficiência no combate ao crime, mas também como um modelo de policiamento democrático, que substitua o medo por uma relação de confiança mútua entre polícia e sociedade. Esta confiança, por sua vez, é a base para o policiamento eficaz, pois a informação sobre crimes e criminosos, que é a base do trabalho de investigação policial, só é fornecida voluntariamente pelos cidadãos se estes respeitam e confiam na polícia que tem. ¨ Tulio Kahn
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